澳门新葡亰官方登录缅甸议会明补选开启和解之门

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4月1日,缅甸将迎来议会两院及地方议会空缺议席补选,各政治团体将争夺48个议席,其中包括昂山素季率领的最大反对党全国民主联盟。

2015年伊始,缅甸北部局势骤然升级。包括克钦独立军在内的多个武装组织与缅甸政府军展开交战。缅甸作为中国的友好邻邦,将迎来2015年大选,而此次大选中因其西方背景而备受争议的昂山素季也宣布参选,于是乎,缅甸成为了中缅关系中的新焦点。

昂山素季获入场券

要理解中美关系对于缅甸的影响,就必须从缅甸的历史说起。二战后为向英国寻求独立,缅甸本部与各邦签署了《彬龙协议》,并于次年实现独立。但此条约的一项核心内容便是保障各邦自治权。六十年代缅甸军政府上台后试图削弱少数族裔地区自治权,此举引发了持续至今的武装冲突。军政府时期,中国虽与缅甸政府的外交关系虽受文革影响而出现波折,但双方始终保持高层互访,整体而言关系融洽。八十年代,不满于军政府的民众发动了“8888事件”,昂山素季建立“全国民主同盟”,但其本人于次年被军政府软禁,直至2010年军政府解散才最终获释。2007年,仰光又一次爆发大规模反军政府示威,一些媒体称其为“番红花革命”。在此次运动中被软禁的昂山素季因为其“受迫害的民主人士”和“缅甸国父之女”的双重身份成为了世界的焦点。在国际社会的介入下,军政府被迫同意于2008年进行大选,并于2010年组建新政府。昂山素季也结束了十余年的软禁生涯。然而在2010年大选中,全民盟由于拒绝重新注册参选,故根据宪法失去参选资格,因此现在的缅甸执政党为巩发党,而非昂山素季率领的全民盟。

在缅甸国内,主要有三股政治力量,军方、各少数民族武装和反对党势力。后两者与前者的斗争几乎从未消停。长期内乱加上1962年奈温将军政变上台后失败的经济政策,使缅甸从一个富庶之国,逐步沦落到
世界最不发达国家之一。而反对党的攻讦和少数民族武装的对峙,更给了美国以制裁缅甸的口实。长达20多年的制裁,不但使缅甸经济雪上加霜,也使缅甸推进私有化、吸引外资的变革尝试举步维艰。

在这样一种背景下,昂山素季宣布参选2015年大选便迅速引发了争论。全民盟固然拥有极高的民众呼声——早在1990年军政府举行的大选中,全民盟就获得了绝对多数席位。在2010年进行的补选中,全民盟的战绩也颇为亮眼。然而问题在于,昂山素季早年留学海外,西方背景极深,且其持英国国籍参选显然与缅甸宪法有冲突。加上奥巴马2012年访问缅甸时对昂山素季表现出的超乎寻常的支持,似乎昂山素季会致力于推动美缅关系进入新高度已成定局。

意识到国内外承受的双重压力,缅甸军政府也开始着力解决这些问题。2003年,军政府出台了旨在实现民族和解、推进民主进程的七点民主路线图。2010年11月,缅甸举行首次多党制全国大选,时任总理吴登盛领导的联邦巩固与发展党获得近80%议席。同月,最大反对党领袖、被软禁的昂山素季获释。去年3月,吴登盛就任总统,至此宣告向民选政府移交国家权力的路线图完成。

然而真的如此吗?

然而,反对党在此过程中并未得到实际利益。民盟更因抵制大选落得个不能继续合法存在的下场。况且在他们看来,无论是巩发党的军方背景、还是宪法规定军人享有25%议席,并未根本改变军人执政的现实。就在这个背景下,缅甸政府于去年11月修改政党注册法,为民盟重新参与政治创造条件,也就有了本次议会补选。上海国际问题研究院国际战略研究所所长赵干城表示,缅甸政府给反对党入场券,是吴登盛上台以来推动政治和解进程的标志性事件。他对昂山素季和民盟的接纳态度,将对缅甸政局和改革产生深远影响,且有不可逆转之势。

缅甸与中国、印度、泰国等国接壤,又拥有印度洋出海口。在中国的“一带一路”战略中,缅甸有着举足轻重的地位,而中缅油气管道的修建恰恰印证了这一点。作为年设计输送能力2000万吨的中国第四大能源进口通道,其不但为缅甸这个天然气储量世界第十的国家带来商机,同时也使得中国从中东方向的能源输入突破“马六甲困局”,再加上缅甸作为中国传统友好邻邦和全面战略合作伙伴对中国-东盟关系带来的积极影响,这一切足以证明缅甸对于中国的战略意义。对于缅甸而言,加强中缅合作意味着更充分的发挥其东南亚-印度洋的桥梁作用,除了巨大的经济效益外,搭上中国崛起的快车也将提升缅甸的地区影响力,同时,与中国的合作也带动了中资企业赴缅参与基础设施建设——简而言之,与中国的合作关系将惠及整个国家。这也是为何缅甸新政府组建后的第二年,新任总统吴登盛就访问中国并将两国关系提升至全面战略合作伙桥梁。在“一带一路”战略中,缅甸是个不可替代的关键节点。

政改进程政府仍可控

但是,中缅关系也面临着种种挑战。最直接的挑战就是缅甸北部地方武装问题。作为缅甸的立国之本,《彬龙协议》承诺了缅甸少数族裔各邦拥有极大的自治权。但民族矛盾、利益分配不均等问题使得缅甸本部与佤邦、克钦邦、掸邦等地的地方武装保持了数十年的武装冲突。中缅油气管线的建设就因为地方武装的干涉而屡次停工。此外,中缅合作建设的密松水电项目,也因为克钦地方势力和NGO
出于“环保问题”和当地民众利益分配问题的阻挠进而被迫搁置,中方不得不撤出所有人员和设备。中方也曾试图和当地群众进行沟通协商,但结果并不理想。作为一个奉行“不介入他国内政”政策的国家,中国不便就缅甸内部的矛盾发挥更大的作用,这也成为了近年来中国对外投资的一个重要教训。

目前,考虑到昂山素季的影响力,民盟获得大量议席几无悬念。更有猜测认为昂山素季在议会胜选后会进入政府,甚至出任部长。中国前驻缅甸大使程瑞声表示,根据先前吴登盛与昂山素季的接触,两者达成重要谅解。未来双方应该会维持在一种既合作又竞争的状态。

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吴登盛政府需要借昂山素季获得西方对缅甸国内政治的认可,为摆脱国际孤立、服务经济建设创造条件。另一方面,昂山素季可作为调解人,促进国内政治和解、民族和解。此外,选后反对派议席数可能仅占10%左右,而修宪需要四分之三议会成员支持,这意味着缅甸政治改革进程仍处在政府可控范围内。

中缅油气管线因地方武装干涉而屡次停工

尽管选后民盟在议会中席位数或许有限,但昂山素季的政治能量却不能低估。这从民盟在1990年国会选举中收获的选票数就可见一斑。在她身份合法化之后,一批反对党可能投入其阵营,名门之后和异见人士的背景,也将大大拓宽她在国际舞台上的政治活动空间。云南大学国际关系研究院副院长瞿健文指出,昂山素季将来如选择在政府中任职,有利于积累执政经验和政绩,如不加入政府,那么凭借反对党领袖对政府的施压,也能提升个人声望。

对于美国而言,缅甸内部的矛盾恰恰是重大的机遇。作为“亚太再平衡”战略的重要一环,一个取得“颜色革命”胜利的国家无疑会成为美国眼中的焦点。在奥巴马访问缅甸期间,“民主”成为了他各种场合下演讲的主题。奥巴马除了向昂山素季抛出橄榄枝外,还积极推动削弱美国对缅甸的经济制裁——但也仅此而已。奥巴马作为“自由世界”的领袖,固然能够在刚刚实现民主改革的缅甸获得很高的呼声,但是与之对应的是,美国政府几十年前针对军政府的制裁直到今天仍未彻底解除。论经济合作,即便放松制裁,美国对缅甸的投资额度和贸易额也很难挑战常年排名第一的中国,何况中方企业有国家战略布局作为导向和保障,在信心上也要强于在一个不熟悉的动乱国家投资的美国企业。论军事合作,美国除了将缅甸纳入“金色眼镜蛇”军演作为观摩方外并不亮眼的举措,相比之下中国制造的武器装备正在逐渐成为缅甸军方的主力。至于政治合作,美缅两国2012年才恢复外交关系,而中国则在过去数十年来始终和缅甸保持了良好的外交关系,两国友谊在2010年内比都“变天”、结束军政府统治时也未动摇。如此看来,奥巴马与缅甸现政府的交集也就只有民主改革这个共同话题了。昂山素季作为缅甸民主进程的象征,其参选总统引起如此巨大的争议也正是因为她无形间与美国“重返亚太”扯上了千丝万缕的关系。

美缅走近有待观察

不过,即便美国做此布局,也不见得打得响其如意算盘。在国际社会呼吁释放被军政府关押的昂山素季和其他政治犯时,连美国也不得不承认中国所发挥的“特殊影响力”。在莱比塘铜矿抗议事件中,昂山素季所领导的调查委员会也同意继续让中方完成项目。相比于昂山素季对中国企业的现实主义态度,美国人对于这位颜色革命领袖的期待也许多少有些一厢情愿。从宏观上看,地方民众与缅甸政府之间的矛盾确实很大程度上阻碍了中缅双方的合作,密松水电站,中缅铁路,皆因民众抗议而最终搁置或取消。而在竞选中主打“民族和解”牌的昂山素季如果能够修宪并当选总统,能否平息数十年来的民族矛盾恐怕犹未可知,但是她必然会推动中缅经济合作——毕竟民族和解的最终目的是各民族共同繁荣,而缅甸的繁荣必然是离不开中国这个正在崛起的全面战略合作伙伴的。

昂山素季如果能够顺利进入议会,跟美国20多年来的力挺以及对缅甸政府施压密不可分。美国曾多次表示,缅甸若能处理好阻碍缅甸民主进程的人权问题,美国愿讨论放宽制裁。一些分析人士表示,在议会补选后,美国可能很快向缅甸派出大使,这也是美国国务卿希拉里去年12月访缅时提到过的。

对于中国而言,2010年之后在缅甸投资的种种失利,很大程度上是经验的不足——中方进行的海外投资往往倾向于与当地政府高层进行交涉,而缅甸政府在民主改革之后开始拥有了多样化的选择,再加上地方上因利益分配问题产生的排斥情绪,中国的投资方们往往会陷入尴尬,而当这种尴尬被别有用心的利用时,中国在当地的战略布局往往将会面临挑战。类似的情况在尼加拉瓜运河的建设中也有发生。缅甸政府军在与地方武装的冲突中表现的强硬姿态很大程度上也是因为地方武装阻碍了缅甸与周边国家的经济合作,这背后除了缅甸内部多年以来的利益分配和民族矛盾问题之外,也有中国崛起与美国“重返亚太”相互博弈的因素。联系到中国近年来与拉美国家展开的一系列经济合作,不难想象美国会想尽办法在中国的传统友好邻邦中“体现存在”。对于缅甸而言,中美在缅甸的博弈除了无形中对大选施加了影响之外,也让缅甸在中美之间左右逢源,也许这才是缅甸政客们最想看到的局面。

奥巴马上台后,美国出于战略重心东移等原因,需要弥补在亚洲地区的薄弱环节,首当其冲的就是朝鲜和缅甸。然而,美缅关系是否因补选而持续走近,还有待观察。毕竟,奥巴马对缅甸是接触与制裁并重,会不断测试、评估缅甸改革的诚意和成果。此外,正如新加坡《联合早报》指出,欧盟对缅甸解除制裁,只需通过外交事务委员会投票。反观美国,程序要复杂得多,不可能在短时间内对缅甸松绑。

从短期来看,中国在缅甸的战略利益受投资风险增大的影响,可能会受到一定程度的削弱,但是中国整体的战略布局并不会因此而被动摇。作为中国的邻国,缅甸想必非常清楚中国崛起是不可阻挡的,既然如此,中缅两国的务实合作就会持续并发展下去,最终形成两国互惠双赢的局面。

程瑞声认为,即便美缅关系走近,也不能说会对中缅关系造成实质影响。无论从缅甸政府,还是昂山素季的角度来审视,都能得出上述结论。从政府来看,中国是缅甸最大邻邦,与缅甸历届政府都交好,东盟框架下双方互利共赢。对昂山素季而言,无论她与希拉里会谈,还是在缅甸华人社区拉票,都坚称对华友好。昂山素季之母杜庆芝,也是中国人民的老朋友,其家族至今收藏着周恩来总理给他们的礼物。中缅近期虽然在一些工程项目合作上产生龃龉,但只要处理得当,不会影响两国关系大局。

吴登盛在去年就职总统时曾说,和平之桥已经架设,欢迎持不同意见的人前来合作。相信缅甸未来和解进程的顺畅将是佛塔之国全民的共同祈愿。

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